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跨區域生態補償應引入水價機制張傢振主持人：本報記者 張傢振 李正豪嘉賓：肖金成國傢發改委國土開發與地區經濟研究所所長廖元和重慶工商大學長江上遊經濟研究中心產業經濟研究院院長王建武國土資源部法律中心副研究員我國水資源總量居於世界第六位，但人均占有量隻有2240立方米，在世界銀行連續統計的153個國傢中，我國人均水資源占有量隻占到全球第88位。另外，我國水資源分佈極不均衡，長江流域及其以南地區的國土面積占到全國的36.5%，但水資源擁有量占到全國的81%；淮河流域及其以北地區的國土面積占全國的63.5%，但水資源擁有量僅有全國總量的19%。這是造成近年以來我國跨區域、跨流域調水工程不斷上馬的根本原因。但在這些工程上馬的同時，應該與之匹配的水權分配機制和生態補償機制並未隨之建立和完善，因此流域上遊及大江大河水源地的經濟發展和生態保護的沖突和矛盾時有發生。為何我國水權分配機制和生態補償機制遲遲不能完善？近日，《中國經營報(博客,微博)》記者專訪瞭國傢發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成、國土資源部法律中心副研究員王建武、重慶工商大學長江上遊經濟研究中心產業經濟研究院院長廖元和對上述問題進行深入探討。水也是資源，有需求應付錢水資源應該跟煤炭一樣，這個地方有煤，別的地方有用煤的需求，就需要付錢。《中國經營報》：目前，我國最大的跨流域調水工程南水北調中線工程已經具備蓄水條件，按照規劃，明年可以實現調水。我們看到，一些大型水利工程實施以後，譬如三峽工程、南水北調等，往往是上遊問題緩解瞭，下遊出現問題瞭，受水區問題緩解瞭，水源地出現難題瞭。我們要建立一種怎樣的水權分配機制？王建武：由於我國水資源整體上短缺，而且時空分佈非常不均勻，基本的態勢是南方水多、北方水少，為瞭緩解北方大中城市的用水危機，我國不得不實施跨流域調水工程。南水北調是我國最大規模的跨流域調水工程，從上世紀50年代開始，南水北調工程的設想就已經被提出，經過幾十年的研究，我國確定瞭南水北調的總體佈局，即分別從長江的上、中、下遊調水，從而解決西北、華北各地的生產、生活用水難題以及經濟發展需要，這就是南水北調的西線工程、中線工程和東線工程。跨流域調水是我國從全局的角度分配水資源的結果。肖金成：我國的水量分配主要是靠行政手段進行協調的，譬如黃河的水量分配，現在也是通過行政手段，規定上遊能用多少，必須保證下遊有水可用。事實上，這並不合理。水量本來就少，為什麼上遊有需求而不能用？非要給下遊放下去不可？我認為水資源應該跟煤炭一樣，這個地方有煤，別的地方有用煤的需求，就需要付錢。煤炭是幾千萬年以前留下的，有需求就要付錢，其實雨水是在這個地方下的，也是一種資源。我認為應該形成一種機制，按照水量、水質付錢，水源地的水質好，受水區的水就貴些，水質差，就便宜些。建立這樣一種機制，上下遊才能夠成為彼此聯系和依托的利益共同體，水源地保護環境，受水區給予幫助，雙方共同努力。問題在於“誰都不願掏錢”如果沒有完善的生態補償機制，在發展經濟的沖動面前，水源地很容易陷入追求經濟效益，忽視生態保護的惡性循環。《中國經營報》：無論是同一個流域的上下遊，譬如，海河流域的河北之於北京、天津，還是跨流域的水源地和受水區，譬如，南水北調中線工程的丹江口庫區之於北京、天津、河北等，處於上遊和水源地的地區，都為下遊和受水區做出很大的貢獻，但截至目前，生態補償機制在我國並沒有建立起來，這是由哪些因素造成的？王建武：我國北方地區的缺水問題，不僅是一個經濟問題，也是一個政治問題。譬如南水北調中線工程，雖然丹江口庫區的生態保護和經濟發展充滿矛盾，但還是要犧牲丹江口庫區當前的利益，從而獲取全社會大范圍的長遠利益。目前，我國的生態補償機制存在不少困難，主要原因在於補償方式和資源來源很單一。譬如丹江口庫區，目前對於漢江湖北段的生態補償主要是以項目為主，缺少瞭對於丹江口庫區的產業扶持政策和技術支持等措施，而且補償資金主要是源自於中央財政的一般性轉移支付，京津冀等受水區目前缺乏橫向補償的政策。此外，補償政策和項目缺乏長效性和持續性機制，目前漢江湖北段的補償政策大多是以規劃、項目、工程的方式組織實施，主要補償建設資金，還有明確的時限，缺乏長效性。廖元和：我國的流域上遊，大江大河的水源地，往往是經濟不發達地區。譬如，即將通水的南水北調中線工程的水源地——丹江口庫區，就是經濟不發達地區，十堰市下轄的幾個縣全部是國傢級貧困縣，一方面生態十分脆弱，對經濟發展和居民生活條件的改善又充滿期待，在這種情況下，相應的生態補償機制不到位，就很容易造成庫區經基隆借錢管道二胎年息濟發展的二次受限。如果沒有完善的生態補償機制，在發展經濟的沖動面前，庫區也很容易陷入追求經濟效益，忽視生態保護的惡性循環，這將對丹江口水庫的水質造成威脅。在現行財稅體制下，寄望北京、天津等地的橫向支援，在現實操作層面上還面臨諸多問題，比如水價的成本核算問題和協商機制問題。當然，最大的困難在於，因為跨流域調水造成的各種損失很難量化，生態補償也很容易浮於表面，很難用經濟手段進行補償。肖金成：我們著重研究過河北和北京、天津的生態補償關系，現在兩地都是參與“誰污染誰治理、誰受益誰付費”的方式治理生態，但這種方式起不到實際作用。誰把水源污染瞭，就要罰款，這與補償不是一回事，僅靠罰款是不夠的。由誰來罰水源地的污染企業？由北京的政府去罰嗎？顯然不可能。河北的地方政府如果不民間二胎借貸貸款全省皆可處理罰北京能管得著嗎？顯然也不可能的。這樣隻能是環保部派人去管，環保部能盯著所有的地方嗎？事實上，在北京的自來水收費項目中，是包含瞭水資源費的，1999年12月22日，北京市發改委將居民用水的水資源費調整為1.26元/立方米，早年按照0.6元/立方米收取的時候，每年收取的這項費用就已經達到十幾億元，這筆費用按道理應該分給水源地上遊的張傢口和承德，但這筆錢實際上進入瞭北京的地方財政。問題在於，水是從河北承德、張傢口等地流下去的，很多都是從河北的水庫直接調過去的，北京拿著免費的水，收取老百姓的錢，成瞭政府收入，這是不合理的。這些錢應該分給河北，水下來多瞭，水質好瞭，就應該多給，反之少給。如果北京給河北的錢，相比當地引進污染項目的收益還要大，為什麼當地還要引入污染項目呢？這才是一種合理的機制。這種機制沒有建立起來，難點在於誰都不願掏錢，不掏錢水照樣下來，誰還願意掏錢。這種補償機制需要一個非利益相關者確定，因為利益相關者很難確定給多少錢的標準。出路：建立國傢層面補償協調機構跨省級、跨流域的生態補償問題還必須要有國務院以及國傢發改委等層面的指導，否則同級政府的協議容易產生不規范的現象，也難於落實。《中國經營報》：為瞭統籌流域上下遊、水源地和受水區的和諧發展，我國必須建立完善的生態補償機制，這方面應該如何取得突破？王建武：如果受水區不提供相應補償，勢必打擊水源地參與水質保護的積極性。在跨流域調水中，這一矛盾尤其突出。要解決這些問題，受水區必須有擔當和回報。更為重要的是，國傢層面需要在健全生態補償機制等方面多做創新，例如國傢層面可以指導輸水區和受水區雙方探索建立異地開發生態補償試驗區模式。在我國主要的跨流域調水受水區——京津冀等地區建立異地開發生態補償試驗區，制定相應的政策法規和保障措施，吸引水源地政府招商引資的企業到京津冀等地的園區落地，將企業所得的利稅返還給庫區，用於生態環境保護和經濟建設。廖元和：仍以丹江口庫區為例，我認為，一方面應該建議由國傢相關部門出面，組織相關評估機構針對丹江口庫區因為跨流域調水問題所產生的損失進行綜合評估，並據此提供可供量化的數據，制定水源地和受水區都能接受的固定的補償方案，例如，資金補償多少，項目、技術、人才等方面的扶持沖抵多少補償資金。另一方面，跨省級、跨流域的生態補償問題還必須要有國務院以及國傢發改委等層面的指導，否則同級政府的協議容易產生不規范的現象，也難於落實。我建議湖北省和京津冀等受水區可以先達成共識，簽訂具體的合作協議，然後再上報給國務院或國傢發改委層面審批，借此尋求高層的指導和協調。肖金成：目前中央政府主要是通過“退耕還林”“退耕還草”“天然林保護工程”等項目支持生態關系密切的區域或流域，我認為應該探索按照“誰受益誰付費”的原則，由水資源建設和保護的下遊受益地區向上遊地區支付一定的補償資金，建立一種橫向的財政轉移支付制度，促進流域水資源建設和保護的財政制度。水資源的價格機制是補償機制的約束手段。科學的水價體系是水資源良性循環的重要保證，也是合理利用水資源的調節器。推進水資源價格改革，建立有利於水資源節約和環境保護的價格體系，完善其價格形成機制，是建立水資源補償機制的必然選擇。通過水資源價格的調整發揮價值規律的作用，使水資源價格和價值相匹配，真正起到經濟杠桿的作用，可以促進水資源的優化配置，提高水資源的合理開發效率。另外，建立和完善水資源補償機制是一項涉及面廣、政策性強、工作量大、關系復雜的系統工程，處理不好將會由簡單的生態環境問題轉變為復雜的社會問題，如果沒有一個強有力的組織協調機構，這項工作將無從談起。因此建立專門的補償協調機構，加強協調配合力度。我國水資源基本狀況總體概況中國水資源總量：2.8萬億立方米，占世界第六位。其中，地表水2.7萬億立方米，地下水0.83萬億立方米；由於地表水與地下水相互轉換、互為補給，重復計算量0.73萬億立方米。中國水資源人均占有量：2240立方米，大約為世界人均水平的1/4，在世界銀行連續統計的153個國傢中居於第88位。分佈特點東西差異明顯：東部地區土地面積占到全國的64.4%，水資源擁有量占到全國的95.36%；西北內陸地區土地面積占到全國的35.6%，水資源擁有量隻占全國的4.64%。南北分佈不均：長江流域及其以南地區的國土面積隻占全國的36.5%，但是水資源擁有量占到全國的81%；淮河流域及其以北地區的國土面積占到全國的63.5%，但是水資源擁有量僅占全國的19%。地下水分佈不平衡：全國地下水的儲量為8278億立方米，大約占到水資源總量的23.4%，在我國水資源結構中占有重要地位。但是其區域分佈亦如合川徑流一樣，東部多、西部少、南部多、北部少。另外，在區域水資源結構上，地下水所占的比重卻是西部比東部大，北部比南部大，譬如，西北地區地下水占到區域水資源總量的43.1%，北部地區地下水的比重也占到32.4%，這加劇瞭我國西部、北部地區的用水危機。
內容來自hexun新聞
新聞來源http://news.hexun.com/2013-09-07/157809443.html
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